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香港仇中情绪蔓延 北京能否推动全面管治权落实

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发表于 2019-11-12 14:17:03 | 显示全部楼层 |阅读模式
源: 多维

香港局势持续恶化,继香港科技大学学生周梓乐堕楼不治、并传出有少女疑遭警强奸成孕需堕胎消息,令警民冲突升温。11月10日全日冲突激烈上演,九龙塘又一城有多名示威者被捕受伤,有示威者与警员打斗抢走被拘人士。上水先后有催泪弹发射及警员枪指示威者。晚上旺角水炮车及催泪弹亦先后出动,驱散示威者。在11日更有警察再度对试图抢夺手枪的激进示威者开枪,香港马鞍山一位反示威的中年男子遭激进示威者当众泼易燃液体并引燃。仇中情绪正在香港激进示威者中蔓延。

尽管局势在恶化,但是北京方面也在做出反应。习近平与韩正接连会见林郑月娥,释放出最高决策层关注香港局势发展的信号。没有人会相信香港真的会脱离中国实现独立,不过很多人在担心这次风波过后“一国两制”将如何在香港继续执行,虽然北京方面继续表态将会遵守一国两制。目前大陆方面对于香港局势的沉默和忍耐说明他们也是这么在做的。

曾经最起码在表面上保持“和善”的陆港关系一去不复返了,未来中共会如何治理香港?一国两制在习近平时代又将有怎样的新内涵?北京于治港政策有怎样的反思和总结?这一切在中共四中决定全文涉及香港部分的寥寥数百字中,已经勾勒出一幅框架。

四中透露未来治港框架


了解中国政治的人都清楚,中共中全会放眼的是长远国家制度建设,并非一时一地的权宜之计。不过中共四中全会有关完善一国两制制度的决定,某种程度亦是中央对近月香港形势发展的一次总结和回应,反映北京当局治港思路转变,有理由相信中全会文件关于香港问题的表述是高度参照了当下香港局势。习近平在四中报告说明中,要求中共全党对于社会主义制度和第五个现代化“坚持和巩固什么,完善和发展什么”有讨论和认识。更直白的说,就是对中国社会主义取得成功的“优劣得失”有所总结。“一国两制”作为中国特色社会主义的产物,相比成功的经验,其不足、其需要“完善和发展”的部分更需要讨论。从字面意义解读,“完善和发展”指的是制度建设执行层面,属于制度当未完备,需要补上漏洞的。或是从无到有,需要重新建立的。

正如香港01在其社论《四中重新说明“一国两制” 港府“依法”落实港人治港》中所说,中央近年意识到以“河水”、“井水”来处理陆港关系是错误的,遂改以“融合”替代,避免误导港人错误理解香港身处的“宪制秩序”;对香港来说,各界必须将消极的“一国两制”转化为积极的“一国两制”,透过改变自身的认识、完善制度与机制的不足之处,证明“一国两制”行得通。

回到四中公报内文以及四中后中共方面的记者发布会,可以看出,通过对香港局势的判断,中共中央认为“一国两制”需要发展和完善的有5个部分,分别是1,全面管治权;2,维护国家安全的法律制度和执行机制;3,中央与特首关系(含中央对特首任免制度、机制与特首对中央负责制度这一对关系);4,人大释法机制;5,港澳融入国家的发展机制。其中加强全面管治权是核心,不因这次香港修例风波的发生而动摇。其余四个需要完善的领域都从属于这个核心。其中加强维护国家安全的法律制度和执行机制是关键。

全面管治权落实板上钉钉 管治不等同于管制

首先谈“全面管治权”。香港部分社群对于北京不满,有一个原因2012年之后中央政府在一系列文件表述中,对于香港“干预”的意味浓厚。尤其是“全面管治权”的提出,让一些人如鲠在喉。有些人认为中央对香港越少干预越好,甚至能不管就不管;还有的认为主权原则应该仅限于外交、国防等领域;有些甚至认为全面管治权是“全面接管香港”。但是要理解,中央对香港全面管治权并非全面接管,过去25年,中央和香港关系的不明确,甚至中央没有给香港的“畸形发展”提供政策建议与方向指导,使得香港两极分化严重,为这次风波铺垫了经济因素和阶级因素。因此,接下来全面管治权一定会通过各种方式,在中央和香港这一对特别关系的方方面面呈现。这也是为什么健全“全面管治权”放到了一国两制香港部分的第一句,这个部分是之前最大的不足,也是未来中央治港政策的核心和抓手。

“全面管治权”的落实和制度化展现在多个方面,其中包括行政上中央与特首关系,也是四中公报“完善”部分有所体现。香港《明报》对此刊发评论举例中央治港制度中未完善的地方包括:未列明中央任命行政长官和主要官员的标准、程序,特别是不予任命的情况及其后续处理程序;又例如,行政长官向中央述职报告的制度安排,如述职时间、地点、对象、内容、形式等都需进一步规范、完善。还包括司法上全国人大与香港立法会的关系,一方面全国人大的释法制度不完善,以及对香港法案执行机制不完善,出现了8•31中央通过香港否决的特殊情况,另一方面人大备案特区法律,流于形式,回归以来,人大常委会从未发回过港澳两个立法会制定的任何法律。

中国中央政府对于香港加强全面管治权的既定方针不会发生动摇,今天香港修例风波的加剧更会加强中南海对于全面管治权必要性的认识。图为北京时间11月6日,主管港澳事务的中共中央政治局常委韩在北京钓鱼台国宾馆主持召开粤港澳大湾区建设领导小组会议,林郑在列。(新华社)

  
这一点港澳办主任张晓明在四中后发表的解读四中《决定》文章中明言,《宪法》和《基本法》给予中央的“十项权力”就是“全面管治权”的内涵,这是再一次提醒中央与香港“授权”与“被授权”的关系,而“全面管治权”与“高度自治权”之间反映了“一国”对“两制”的统领,或者说是“两制”对“一国”的依存。

同样,多维新闻也在《社论:香港要“坚持和巩固什么,完善和发展什么”》一文中表示,《决定》对行政长官的工作提出了更清晰的要求,就是要“健全特别行政区行政长官对中央政府负责的制度”。《基本法》已明确了行政长官既是香港政府的首长,亦是特区首长,除要对香港人负责,更要直接向中央政府负责。什么是“负责”?最简单直接的理解就是可以被“问责”。事实上,我们对中央政府以往的认识是,任何时候它都会无条件支持行政长官,这当然不符合常识,因为所有人都有机会犯错,犯了错就要承担责任。这既是大部份先进政治组织对领导者的基本要求,亦是中共对党组织和国家机构的要求,为什么香港的行政长官可以例外?在《决定》中,有关健全中央对香港“行使全面管治权的制度”部份,首要的就是“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制”,“任免”是指任命和免职,至少到今天,中央政府从来没有对香港行政长官和主要官员行使“免职”的权力。

中央政府对不称职的内地官员多次问责,并行使免职的权力,为什么对香港的行政长官和主要官员没有这样做?这是因为对治港官员较为宽松对待吗?看来确实如此。然而,既然要负责,就必然可被问责,如果要被问责,就应该可被免职。同样地,除了免职需要制度,任命也需要制度。全国人大常委会在2014年就特首普选作出的“8•31决定”虽然被香港立法会否决,却反映了中央政府慎重考虑普选特首时可能发生的各种情况,因此它通过人大常委会的决定,试图完善行政长官的委任制度,制定了普选之前的筛选机制。经过最近的修例风波,加上区议会选举若发生逆转,反对派议员比例大到可以选出特首选举委员会所有区议会界别成员,或许特首选举会产生中央认为并非“爱国者”的人选,虽然《基本法》明确指出特首须经中央委任才生效,但如果通过完善了的任免机制管理这种委任,而不需要行使《基本法》赋予的权力拒绝任命,显然是更合适和更容易被接受的做法。

所以,可以预见的是,中央对于香港加强全面管治权的既定方针不会发生动摇。今天香港修例风波的加剧更会加强中南海对于全面管治权必要性的认识。

灰犀牛与黑天鹅 维护国安是治港的必然路径

其次,在中南海认知中,治港政策中需要“完善”的部分还包括久推不决的“维护国安机制”。

《明报》社评《国安法制执行并论中央对港思路变了》认为,从2002年开始,围绕着基本法23条,中央和香港的关系就出现了一系列的动荡、波折。回归之初,中央对港近乎“不管”,2003年七一大游行反对23条立法后,北京开始调整对港政策,加强介入。2014年政改争议,中央与香港关系趋向紧张,国务院《一国两制白皮书》强调中央对特区拥有全面管治权,之后再有“全面管治权与高度自治权有机结合”之说。修例风波将中央与香港关系,推向紧绷状态。在香港,不少人认为这是争取自由民主的运动,然而中央看到的,却是有人借反修例之名操作“反中”和“港独”,外部势力乘虚而入,危害国家主权和安全。修例风波突显香港成了国家安全的一个缺口,有必要从制度入手处理。

习近平在近两年一再提及“风险意识”,提及“灰犀牛和黑天鹅”,防范化解重大风险的第一条就是“要坚决贯彻总体国家安全观,落实党中央关于维护政治安全的各项要求,确保我国政治安全。”所以保证国家安全、政权安全不只是对中国大陆的要求,在香港治理上,就是香港必须要落实“维护国安机制”。从今年9月的一事中可以看出端倪——当时,公安部部长赵克志陪同习近平会见了澳门当选特首贺一诚,这是习近平掌权以来,首次有公安部长的名字出现在此类会见中。多维新闻此前在多篇文章中已经分析,这说明赵克志开始在港澳政策制定中扮演一定的角色。“香港的抗议活动已经升级为一件关系国家安全的事情,”香港行政会议非官守议员、港区全国人大代表叶国谦说道,“所以公安部参与进来并不奇怪。”


10月底,中共中央十九届四中全会公报在谈到香港问题时明确指出,“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”,未详细解释这句话的内涵,随后国务院港澳办主任给出了最新解读。同样在张晓明11月9日在国务院港澳办网站发表那篇6000余字的文章中称:“香港尚未完成基本法第23条立法,也未设立相应执行机构,这也是近几年来‘港独’等本土激进分离势力的活动不断加剧的主要原因之一。”“建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制,强化执法力量,已成为摆在香港特别行政区政府和社会各界人士面前的突出问题和紧迫任务。”他说。张晓明还以澳门为例,称澳门已经完成基本法第23条立法,建立了维护国家安全委员会及其办公室,并主动在立法会选举法中增加“防独”条款,下一步还将制订和修改相关配套立法。

随着11月11日开始的暴力冲突事件频繁发生,香港部分激进示威者开始出现“仇中主义”的情况。北京必须要认清一个现实,曾经最起码在表面上保持“和善”的陆港关系一去不复返了。全面管治权、维护国安机制以及其他一国两制中亟待完善的机制如何在香港实现,能否避免更大范围的影响,将考验港府和中央的政治智慧。

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